Hay momentos en los que una ley cambia una realidad. Y hay otros en los que es la acumulación de pequeñas reformas la que acaba transformando todo un modelo sin que apenas nos demos cuenta. Creo que estamos precisamente en uno de esos momentos.
Durante los últimos meses hemos debatido sobre el Registro Único de Arrendamientos, las viviendas de uso turístico, las restricciones urbanísticas, las modificaciones de la Ley de Arrendamientos Urbanos, la fiscalidad derivada de la Directiva ViDA, las reformas de la Ley de Propiedad Horizontal y las iniciativas legislativas dirigidas al alquiler temporal.
Cada asunto parecía responder a un problema distinto y cada uno se ha analizado como un debate independiente. Sin embargo, cuanto más estudiaba estas iniciativas, más difícil me resultaba analizarlas por separado. Todas parecen formar parte de una misma evolución regulatoria. Ésta es la razón por la que escribo este artículo.
No pretendo cuestionar la legitimidad del legislador para intervenir en un mercado tan sensible como el de la vivienda. Tampoco negar que España afronta un problema real de acceso a ella. Lo que me preocupa es si las respuestas regulatorias que estamos construyendo responden realmente al diagnóstico de los organismos independientes o si están modificando las categorías jurídicas sobre las que descansa nuestro sistema sin haber abierto ese debate de forma expresa. Y esa diferencia importa.
Cuando el legislador modifica una categoría jurídica no cambia únicamente una definición. Decide qué realidades merecen reconocimiento jurídico y cuáles dejan de tenerlo. También condiciona cómo actuarán el Derecho civil, el urbanismo, la fiscalidad, la actividad económica y los tribunales durante los próximos años.
Antes de valorar las reformas conviene recordar cuál es el diagnóstico.
El Banco de España viene señalando que uno de los principales problemas del mercado residencial español es el déficit estructural de oferta, especialmente en las áreas donde se concentran el empleo y el crecimiento demográfico. La CNMC también ha advertido de que las restricciones regulatorias, la escasez de suelo finalista y la lentitud de los procesos urbanísticos limitan la capacidad para generar nueva vivienda.
No son conclusiones ideológicas. Son diagnósticos institucionales que coinciden en un elemento esencial: España necesita más oferta residencial.
Esto no significa que determinados usos de la vivienda no produzcan tensiones en mercados concretos. Sería absurdo negarlo. Las viviendas de uso turístico, el alquiler temporal o la compra por no residentes pueden influir en algunas zonas y deben ser regulados cuando existan razones objetivas y acreditadas.
Pero, precisamente porque el problema es complejo, sorprende que una parte creciente del esfuerzo regulatorio se concentre en redefinir cómo puede utilizarse la vivienda existente, en lugar de abordar con la misma intensidad las causas estructurales que limitan la creación de nueva oferta. Aquí es donde las distintas reformas empiezan a conectarse.
La regulación urbanística restringe progresivamente dónde puede desarrollarse la actividad turística. La Ley de Propiedad Horizontal ha reforzado la capacidad de las comunidades de propietarios para limitar determinados usos. El Registro Único de Arrendamientos —posteriormente anulado en aspectos esenciales por el Tribunal Supremo— pretendió introducir nuevas cargas administrativas. La adaptación de la Directiva ViDA abre un debate fiscal sobre las estancias de corta duración. Y, paralelamente, las enmiendas dirigidas a modificar la Ley de Arrendamientos Urbanos proponen una profunda redefinición del alquiler temporal. Éste es probablemente el punto menos comprendido del debate.
Hace treinta y dos años, siguiendo una línea ya consolidada por una jurisprudencia que hoy cuenta con más de medio siglo de desarrollo, el legislador incorporó deliberadamente al régimen de arrendamientos urbanos una realidad diferente de la residencia habitual: el alquiler de temporada.
No lo hizo como una anomalía ni como una excepción accidental. Lo hizo para dar respuesta a necesidades de alojamiento distintas de la residencia permanente: necesidades laborales, académicas, sanitarias, familiares o vinculadas a situaciones transitorias. Necesidades legítimas que, precisamente por su diferente naturaleza, requieren un tratamiento jurídico propio.
La Ley de Arrendamientos Urbanos reservó su regulación más protectora para el arrendamiento destinado a satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario y de su familia. Para los contratos destinados a otras finalidades —entre ellos, los arrendamientos de temporada— reconoció una categoría diferenciada y un mayor espacio para la autonomía de la voluntad.
Combatir el fraude en estos contratos es una obligación. Nadie debería poder utilizar un contrato temporal para ocultar lo que en realidad constituye una residencia habitual. Pero perseguir el fraude no exige necesariamente desmontar la categoría jurídica ni alterar la arquitectura sobre la que se ha construido la LAU durante décadas.
Las enmiendas conocidas plantean algo más profundo que un mecanismo de control. Si prosperan, el arrendamiento temporal dejará de ocupar el espacio tradicional del artículo 3 de la LAU y se aproximará al régimen propio de la vivienda habitual, acompañado de nuevas presunciones, obligaciones probatorias y límites vinculados a la duración de las estancias.
Eso no supondría simplemente reforzar los controles. Supondría revisar una decisión estructural adoptada por el legislador en 1994: distinguir entre la residencia permanente, que justifica una especial protección del arrendatario, y otras necesidades temporales de alojamiento, que responden a realidades distintas. No estamos hablando solamente de contratos. Estamos hablando de categorías jurídicas.
Y las categorías jurídicas importan porque permiten al Derecho distinguir realidades diferentes. No es lo mismo una persona que fija su residencia permanente en una vivienda que otra que necesita alojarse durante unas semanas o unos meses por trabajo, estudios, salud o una transición familiar. Tampoco es lo mismo quien se desplaza por motivos turísticos.
Sin embargo, la suma de las reformas parece avanzar hacia un modelo en el que ese espacio intermedio pierde progresivamente su autonomía.
La pregunta, por tanto, ya no es únicamente si el alquiler turístico debe tener más o menos restricciones o si el alquiler temporal necesita mayores controles. La verdadera pregunta es otra:
¿Qué modelo de utilización de la vivienda estamos construyendo?
Porque si el legislador reduce las categorías jurídicas existentes, no desaparecen las necesidades que esas categorías atendían. Lo que desaparece es la forma en que el Derecho las reconoce y ordena.
Las personas seguirán desplazándose para trabajar, estudiar, recibir tratamientos médicos, cuidar a familiares, ejecutar proyectos profesionales o atravesar períodos de transición. Si el ordenamiento deja de reconocer adecuadamente esas situaciones, la demanda no se convertirá automáticamente en demanda de vivienda habitual. Quedará peor atendida, se desplazará hacia otras fórmulas o se encarecerá. Y aquí surge la contradicción central.
Si el diagnóstico del Banco de España sitúa una parte esencial del problema en la insuficiencia de oferta, si la CNMC advierte sobre los efectos de determinadas restricciones y si los análisis económicos insisten en la necesidad de incrementar el parque residencial, ¿por qué una parte tan importante de la agenda regulatoria se dirige a redefinir los usos de la vivienda existente?
Regular no es necesariamente resolver. Y reclasificar jurídicamente una vivienda tampoco crea una vivienda nueva ni garantiza que ésta termine incorporándose al alquiler habitual. Esa relación causal debe demostrarse, no darse por supuesta.
No se trata de desacreditar ninguna reforma. Se trata de exigir que las medidas sean analizadas conjuntamente, que sus efectos acumulados sean evaluados y que una transformación de esta magnitud se someta a un debate público transparente.
Quizá dentro de unos años no recordemos cada una de estas reformas por separado. Lo que probablemente recordaremos será el momento en el que el legislador decidió reorganizar jurídicamente las distintas formas de habitar una vivienda.
Antes de culminar esa transformación convendría responder a una última pregunta: ¿estamos construyendo un modelo regulatorio basado en la evidencia o un modelo basado en la simplificación de una realidad que es, por definición, cada vez más compleja?
Porque las leyes no sólo regulan conductas. También determinan qué realidades existen jurídicamente. Y esa decisión condicionará durante décadas la manera en que España entienda la vivienda, la movilidad y el derecho a habitar.
